밀가루 담합에 역대 최대 과징금… 공정위가 20년 만에 다시 가격 재결정 카드를 꺼낸 이유

공정위가 밀가루 시장을 정조준한 이유

솔직히 말해서, 밀가루는 우리 일상에서 너무 흔해서 가격이 얼마나 흔들리는지 체감이 잘 안 되는 품목이다. 그런데 이번 사건은 좀 다르다. 라면, 빵, 과자, 국수 같은 먹거리의 출발점에 있는 원재료 가격을 7개 제분사가 장기간 손봤다는 의혹이 드러났고, 공정거래위원회가 결국 역대 최대 규모 과징금을 때렸다. 단순한 기업 간 다툼이 아니라 국민 생활물가 전체를 건드린 담합으로 본 것이다.

이번에 제재를 받은 곳은 사조동아원, 대한제분, CJ제일제당, 삼양사, 대선제분, 삼화제분, 한탑 등 7개사다. 공정위는 이들이 2019년 11월부터 2025년 10월까지 약 6년에 걸쳐 밀가루 판매가격과 물량을 짬짜미한 것으로 보고, 총 6710억4500만원의 과징금을 부과했다. 담합 사건 사상 역대 최대 규모다. 이전 기록이던 2010년 LPG 공급회사 담합 과징금 6689억원을 넘어섰다는 점에서 상징성도 크다.

이 사건이 더 무겁게 읽히는 이유는 시장 구조 때문이다. 7개사는 국내 B2B 밀가루 시장에서 2024년 매출액 기준 87.7%를 차지하는 과점사업자들이다. 쉽게 말하면, 시장 대부분을 몇몇 회사가 사실상 쥐고 있었다는 뜻이다. 이런 구조에서는 한 번 담합이 형성되면 가격 신호가 왜곡되기 쉽고, 소비자와 식품업계는 대응하기가 어렵다. 체감상 우리가 빵값이나 라면값이 오를 때 느끼는 답답함이 왜 생기는지, 이 구조를 보면 좀 더 선명해진다.

6년 동안 24차례, 가격과 물량을 같이 맞췄다

공정거래위원회가 공개한 조사 내용은 생각보다 구체적이다. 담합은 단발성이 아니었다. 2019년 11월부터 2025년 10월까지 총 24차례에 걸쳐 진행됐고, 그중 대형 수요처를 상대로 한 밀가루 공급가격·물량 담합이 19차례, 중소형 수요처와 대리점 등 전 거래처를 상대로 한 공급가격 담합이 5차례였다고 한다.

여기서 중요한 포인트는 가격만 맞춘 게 아니라 물량까지 손봤다는 점이다. 시장에서 가격과 공급량은 서로 맞물려 움직이기 때문에, 둘을 동시에 조정하면 경쟁이 들어설 틈이 더 좁아진다. 공정위는 이 과정에서 대표자급 회합과 실무자급 회합이 총 55회나 이뤄졌다고 봤다. 큰 틀의 합의는 영업본부장 이상이 잡고, 세부 실행은 영업팀장 등 실무진이 구체화하는 방식이었다. 이런 구조는 전형적인 조직적 담합의 특징으로 읽힌다.

원가 흐름을 이용한 방식도 눈에 띈다. 밀가루 원재료인 원맥은 사실상 전량 수입에 의존하는데, 원맥 시세가 올랐던 2020년~2022년에는 상승분을 빠르게 가격에 반영하기 위해 인상폭과 시기를 맞췄고, 반대로 2023년 이후 원가가 내려가는 구간에는 하락분 반영을 최대한 늦췄다고 공정위는 설명했다. 이 대목이 핵심이다. 정상적인 경쟁시장이라면 원가가 오를 때도 회사마다 반영 속도가 다르고, 내려갈 때도 제각각인데, 여기서는 방향과 타이밍이 너무 비슷했다는 거다.

가격은 얼마나 올랐나, 수치는 꽤 거칠다

공정위는 담합이 시작된 2019년 12월과 비교했을 때 2022년 9월 밀가루 판매가격이 제분사별로 약 38%에서 최대 74%까지 상승했다고 밝혔다. 이 정도면 그냥 조금 오른 수준이 아니다. 사실상 가격대 자체가 다른 영역으로 올라간 셈이다. 담합이 가격에 미친 영향이 얼마나 큰지 보여주는 대목이다.

이 수치가 의미하는 바는 분명하다. 밀가루 가격이 오르면 제빵, 제과, 제면 업체들은 그 부담을 고스란히 떠안게 되고, 결국 소비자 가격으로 전가될 가능성이 높다. 공정위도 이 점을 짚었다. 농심, 오뚜기, 팔도 같은 수요처는 밀가루를 비싸게 사면 제품 가격을 올릴 수밖에 없고, 그러면 결국 빵이나 라면, 과자 같은 최종 소비재 가격이 밀려 오른다. 담합이 단순히 제분업계 안에서 끝나는 문제가 아니라는 얘기다.

과징금 산정의 기초가 되는 관련매출액도 약 5조6900억원에서 5조8000여억원 수준으로 거론됐다. 그리고 공정위는 법 위반 정도가 중대하다고 판단해 시정명령까지 함께 내렸다. 이번 조치의 무게감은 숫자만 봐도 꽤 선명하다.

20년 만에 다시 나온 가격 재결정 명령

가격 재결정 명령은 이번 사건에서 가장 눈여겨볼 부분이다. 담합으로 왜곡된 가격을 정상 수준으로 다시 산정하게 하는 시정 조치인데, 이번이 역대 세 번째라고 한다. 밀가루 업계 기준으로는 2006년 이후 20년 만에 다시 적용되는 셈이다. 공정위가 그냥 과징금만 매기고 끝내지 않겠다는 뜻으로 읽힌다.

공정위가 이 카드를 꺼낸 배경은 꽤 명확하다. 밀가루는 국민 생활과 직결된 품목이고, 담합이 장기간 반복된 데다, 과거에도 한 차례 제재를 받았는데 다시 같은 행위가 벌어졌기 때문이다. 특히 정부가 물가 안정 차원에서 2022년 6월부터 2023년 2월까지 471억원의 보조금을 지급한 기간에도 담합이 이어졌다는 점은 상당히 불편한 지점이다. 공공재원이 투입된 상황에서도 가격을 맞췄다면, 이건 사실상 시장 신뢰를 정면으로 흔든 셈이다.

“민생과 밀접한 품목에는 실효적인 행위가 필요하다는 판단에서 적극적으로 경쟁을 회복하는 조치로서 가격 재결정 명령을 포함시켰다.”

유성욱 공정위 조사관리관의 이 발언은 이번 사건의 방향을 잘 보여준다. 공정위는 단순히 벌금성 제재에 그치지 않고, 가격 구조 자체를 다시 정상화시키는 데 방점을 찍고 있다. 실제로 2006년 밀가루 담합 사건 때도 가격 재결정명령 이후 약 5%의 가격 인하 효과가 있었다고 한다. 물론 이번에도 같은 효과가 나올지는 지켜봐야겠지만, 제재가 시장에 직접적인 신호를 주려는 의도는 분명해 보인다.

왜 이 사건이 더 크게 느껴지나

이번 사건은 단순히 “기업 몇 곳이 잘못했다”로 끝나지 않는다. 공정위 조사에 따르면 이들은 2006년에도 담합으로 제재를 받았고, 그 뒤에도 다시 비슷한 방식으로 움직였다. 한 번 적발되고도 반복했다는 점에서, 이건 우발적 실수라기보다 관행화된 시장 왜곡에 가깝다.

게다가 공정위는 이번 사건을 비교적 빠르게 처리했다. 조사 착수 후 약 7개월 만에 시정명령과 과징금 조치가 나왔고, 전원회의 심의가 끝나기 전에 사건을 공개 브리핑한 것도 이례적이었다. 담당 과장을 포함해 5명이 태스크포스(TF)를 꾸려 속도전을 벌였다고 하니, 정부가 이 사안을 얼마나 민감하게 봤는지 짐작된다.

개인적으로는 이런 사건을 볼 때마다 느끼는 게 있다. 밀가루 같은 기초 식재료는 워낙 익숙해서, 가격이 몇 퍼센트 오르는지에 둔감해지기 쉽다. 그런데 그 몇 퍼센트가 식품업계 전체로 번지면 체감 물가는 생각보다 훨씬 크게 흔들린다. 결국 담합은 숫자 몇 개를 맞추는 행위가 아니라, 시장 전체의 룰을 자기들끼리 바꾸는 일이다. 이번 제재가 단발성 경고로 끝나지 않고, 생활물가 품목 전반의 감시 강화로 이어지는 게 더 중요해 보인다.

공정위는 앞으로도 밀가루처럼 국민 생활과 밀접한 식료품 가격 담합을 강하게 들여다보겠다는 입장이다. 이런 시장에서는 경쟁이 무너지면 회복 속도가 느리다. 그래서 더더욱, 담합 이득보다 훨씬 무거운 제재가 필요하다는 공정위의 판단에는 꽤 설득력이 있다.